Местное самоуправление в районах Карелии давно стало полем проведения различного рода экспериментов не только в плане передаваемых и отбираемых полномочий, но и в вопросе регулирования выборного законодательства и структуры муниципалитетов. Сам термин «местное самоуправление» в карельской глубинке давно уже утратил свой смысл. Призванное в идеале саморегулироваться исключительно "снизу", самоуправление, напротив, жестко регулируется и регламентируется "сверху", превращаясь в полигон для обкатывания законопроектов, проверки их на работоспособность. Прямое следствие таких экспериментов, ежегодно меняющих структуру власти и правила игры в муниципалитетах — упадочное состояние большинства районов республики.

Муниципальный спрут

Вообще, структура местного самоуправления в Карелии пестра, разнообразна и невероятно запутанна. Конечно, разнообразие всегда лучше однообразия армейского типа, но в вопросе управления муниципальными образованиями это разнообразие создает, скорее, лишние помехи, чем дает какие-то преимущества.

Однако во всех муниципальных районах Карелии есть общие правила. По уставу самоуправляющейся территорией руководит глава муниципального образования, а административные функции по исполнению бюджета возложены на главу администрации района. При этом глава муниципального образования либо избирается путем прямых выборов и является фактически первым лицом в муниципалитете, либо избирается из состава совета. Есть еще и различия: в некоторых районах главы муниципальных образований работают на постоянной основе (за зарплату), а в остальных – на общественных началах.

Городские округа Петрозаводский, Сортавальский, Костомукшский в контексте обсуждаемого вопроса мы вообще не рассматриваем, а обращаем наше внимание на остальные муниципальные образования. 

Кто кандидата ужинает…

И вот тут начинаются интересные и порой смешные вещи. Во всех муниципалитетах главы районов являются председателями районных советов и главами районов. При этом во всех районах есть еще и главы администраций районов, которые работают на контрактной основе (хотя раньше эта должность именовалась «мэр района», была выборной и считалась первой в муниципальной иерархии власти). Сейчас акцент "верховности" смещен в сторону главы района (председателя совета), а вторым лицом номинально является глава администрации, который работает на контрактной основе.  

Суть контрактной основы состоит в том, что раз в 5 лет в районе создается конкурсная комиссия, которая рассматривает кандидатуры соискателей на заключение контракта. Выдвигать соискателей можно кому угодно, включая самовыдвижение. Прошедшие сито конкурсной комиссии претенденты проходят второй этап отбора в совете муниципального образования. Тот, кто соберет необходимое количество голосов депутатов, предлагается советом в качестве главы администрации на подписание контракта с главой района.

Надо ли говорить о том, что среди кандидатов всегда имеется тот, кого настоятельно рекомендует правительство республики? И о том, что в ста процентах случаев необходимое количество голосов набирает всегда тот, кто рекомендован губернатором? Сама по себе контрактная основа была введена как раз для того, чтобы ликвидировать выборность должности "мэра района". То есть сделать главу администрации подконтрольным республиканской власти. По сути, глава администрации района - это рычаг правительства, введенный в местное самоуправление.  

…Тот его и танцует

Таким нехитрым способом ликвидированы все случайности на пути выдвиженцев, рекомендуемых правительством республики. Пройти сквозь конкурсный фильтр и сквозь голосование депутатов человеку со стороны просто невозможно. Власть самовоспроизводится с генетической точностью, на пост главы администрации проходят абсолютно лояльные ставленники правительства. А если кому-то удается, вопреки «здравому смыслу» и хорошо продуманным правилам, дойти до желанной цели, он все равно приобретает полную зависимость, так как неминуемо попадает в «контрактный капкан». И вся его дальнейшая деятельность согласована с муниципальным контрактом, а не выборной должностью.

Отчего так много сложностей и ловушек вокруг, казалось бы, всего-то навсего, второй должности в иерархии муниципальной власти, ведь вся верховная власть по логике уставов местного самоуправления сосредоточена в руках глав районов?

Иллюзия власти

Тут возникает основной вопрос муниципальной власти в районах Карелии – вопрос бюджетного кошелька. Бюджетный кошелек (пусть даже скудный и рваный) муниципального образования находится в руках главы администрации района, а значит, фактически эта должность является главной и решающей в судьбе всего муниципалитета. Главы районов лишь формально являются первыми лицами в районах республики, их власть (даже не власть, а некоторое влияние или общее руководство), распространяется только на районный совет. При этом большинство глав районов не только не имеют доступа к бюджету района, но и работают, как говорилось выше, на общественных началах.

Естественно, говорить о какой-то реальной власти в отсутствие денег так же нелепо, как рассуждать о безруких волейболистах и безногих футболистах. Полномочия первого лица в районе без реальных финансовых рычагов и управления бюджетом сводятся к роли свадебного генерала: красивый мундир, пышные аксельбанты и муляж шашки создают, конечно, образ начальствующего чина.

Но на деле это всего лишь иллюзия: главными игроками на муниципальных аренах и в вопросах взаимоотношений республики с муниципалитетами являются главы администраций районов.

Однако на пути полного подчинения муниципалитетов и выстраиванию логической властной вертикали, где все дышат, работают и осуществляют полномочия в такт, по команде и по счету «раз-два», остаются еще более мелкие должности глав администраций поселений, которые, во-первых, избираются прямым голосованием, а во-вторых, владеют бюджетными кошельками.

Последний бастион

Вот тут-то и остаются «лазейки» для прохода во власть людей случайно победивших на выборах – самовыдвиженцев, представителей оппозиции, «пятой колонны», агентов госдепа, хулиганов тунеядцев и алкоголиков. И это «не есть гут» для всей вертикали, которая может начать сбоить и хандрить из-за какого-нибудь несговорчивого главы сельского поселения.

Именно потому уже несколько лет в районах Карелии – где тихо, а где достаточно бурно, - идут процессы объединения администраций районов с администрациями титульных поселений. Под соусом экономии бюджетных средств администрации районных центров включаются в состав администраций районов с передачей всех полномочий на вышестоящий уровень. Таким образом ликвидируется проблемная выборная должность главы поселения районного центра (она становится назначаемой главой администрации района).

Особо эти процессы активизировались в бытность губернатора Худилайнена, который старательно педалировал объединение администраций районов и районных центров. С уходом Александра Петровича эти процессы не остановились и не забылись, они «тихой сапой» проталкиваются в районы под тем же соусом экономии бюджетных средств и сокращения чиновничьего аппарата.

По сути, последним бастионом демократии и самоуправления в районах Карелии остаются выборные должности депутатов поселений и пока еще выборные должности глав администраций сельских поселений. Но и по этому бастиону нанесены два мощных удара, которые неминуемо приведут к полной деградации карельского села.

В качестве эталона

На примере Калевальского муниципального района можно проследить, как усердно в республике проводится политика «укрупнения и объединения». Выборы 2013 года были последними выборами в Калевале, когда жители районного центра могли избрать главу администрации поселения через прямое волеизъявление, однако «наезды» на выборную должность главы администрации поселения начались еще годом ранее.

Сегодняшняя ситуация в Калевале интересна тем, что в обозримом будущем она вполне может стать для республики своеобразным эталоном и своеобразной «дорожной картой», по которой в республике будет ликвидироваться местное самоуправление там, где оно еще не признано позорным пережитком эпохи демократии.

Момент истины

В 2012 году в районный совет была вброшена инициатива республиканского правительства об объединении администраций района и Калевальского городского поселения, но настоящая битва началась гораздо позднее – уже после выборов 2013 года. И тогда, в пока еще «жирном» 2012-м, и в начале 2015 года, и сейчас это трактовалось не как политический шаг, а как способ экономии бюджета. «Вкусные» для электората фразы о сокращении чиновничьего аппарата, объединении бюджетов и его экономии не смогли скрыть от общественности того факта, что население поселка настырно отодвигают от участия выборах. Ведь главу поселения вместе с его администрацией предлагается включить в структуру районной администрации (то есть сделать отделом).

Выборы 2013 года в Калевале стали для кабинета Худилайнена своего рода моментом истины, когда меньше двух десятков голосов отделяли «официального кандидата» на пост главы администрации Калевальского городского поселения от проигрыша независимому кандидату. Тогда-то, очевидно, и было принято решение прекратить в Калевале рискованные игры в демократию и устранить корень зла – сами выборы.

Свадебные депутаты?

При этом совершенно никто не учитывает вопиющее несоответствие и разницу в правовых статусах остальных поселений в сравнении с Калевалой, которые возникнут из-за объединений администраций. Другие поселения выбирают и главу администрации поселения, и депутатов, что уже ставит районный центр в неравноправное с ними положение. Калевала теряет выборную должность главы администрации, но при этом сохраняются выборы депутатов городского поселения.

Сомнительным «бонусом» в проект нового устава внесен пункт о выборах главы поселения на общественных началах, то есть без портфеля и зарплаты. Еще одного «свадебного генерала» без права что-либо решать. Один такой в районе уже есть — это глава района, полномочия которого сводятся к «открыванию-закрыванию» сессий, присутствию на чиновничьих встречах, произнесению духоподъемных речей да вручению наград по случаю и без. Иногда еще он играет на баяне на административных корпоративах.

Но, простите, а зачем тогда депутаты? Зачем поселению представительная ветвь власти, если ликвидирована исполнительная ветвь? На кого депутатам нового созыва придется возлагать исполнение полномочий — на главу администрации района, или на отдел администрации? Или, вообще, депутатам придется собираться просто так — чтобы потусить в свое удовольствие вместе со своим «свадебным генералом»?

Нашла коса на камень

Никто, конечно, «загоризонтные» противоречия в 2015 году не видел, все бросились реализовывать настойчивые рекомендации кабинета Худилайнена. Но тут нашла коса на камень. И камнем этим оказалась местная оппозиционная газета «Северные Берега», вставшая на защиту главы Калевальского городского поселения и призвавшая население поселка проявить гражданскую активность.

Популярность нынешней главы Калевальского поселения Зои Пекшуевой достаточно высока. В отличие от популярности главы районной администрации Валентины Булавцевой, рейтинг которой стремится к абсолютному нулю. Зоя Пекшуева завоевала репутацию главы-трудяги, человека абсолютно открытого для любого жителя поселка и хорошего хозяйственника.

Что характерно, Зоя Пекшуева была на выборах 2013 года как раз тем самым «официальным кандидатом» от партии «ЕР». Однако не прошло и полутора лет со дня выборов, как ее – избранную большинством голосов калевальцев – районная власть решила «оптимизировать».

Проигранное сражение

Весной 2015 года в Калевале разыгралась нешуточная драма. Жители поселка, поднявшиеся на защиту администрации своего поселения, собрали подписи и готовы были выйти на митинги, если депутаты поселения не отзовут свое решение об объединении. Жесткое противостояние выплеснулось и в Интернет.

Страх народного бунта и потери имиджа районной власти в глазах губернатора Худилайнена, заставил депутатов и администрацию района в спешном порядке свернуть кампанию по ликвидации, отозвать свое решение и перенести наступление на лучшие времена.

К тому же стало понятно, что по действующему законодательству депутаты не могут упразднить выборную должность главы администрации поселения в период исполнения полномочий, и всем придется смириться с мыслью о том, что она будет исполнять свои обязанности до осени 2018 года.

Время разбрасывать камни

Лучшие времена пришли в 2017 году, когда депутаты совета поселения, понукаемые администрацией района, вновь вернулись к рассмотрению данного вопроса. Удивительное дело: депутаты рассматривают вопрос и всерьез голосуют за него, не понимая, что сама постановка вопроса о ликвидации администрации ставит под сомнение легитимность совета поселения как такового!

В марте начались новые баталии. Депутатское большинство, находящееся под влиянием главы администрации района, настоятельно проталкивало принятие ликвидаторского решения через принятие нового устава поселения, в котором оговаривается ликвидация администрации Калевальского городского поселения и передача его полномочий администрации района. На сессии совета поселения, которая прошла 28 марта, проект устава был принят за основу и вынесен на публичные слушания.

Кстати, представители администрации района, которые неусыпно следят за всей «движухой» вокруг принятия нового устава, не устают вносить коррективы в еще не принятый в окончательном чтении документ. Так, им показалось, что всенародные выборы главы поселения без портфеля и зарплаты (того самого «свадебного генерала») – это слишком роскошно для калевальцев. И предложили избирать главу в узком кругу депутатов.

Кому это надо?

Слушания состоялись в поселке 12 апреля. Как и следовало ожидать, ясности эти слушания не внесли. Сами по себе они не имеют никакой юридической силы, а носят лишь рекомендательный характер, но после их проведения у сторонников ликвидации появился новый аргумент: большинство присутствующих, а это 34 человека, проголосовали «за». 28 - «против». И хотя при этом очевидно, что все голосовавшие «за» - это люди, согнанные на слушания из-под палки: сотрудники администрации района и бюджетных учреждений, - теперь у калевальских депутатов есть железная «отмазка». Народ желает ликвидации.

Кстати, на слушаниях присутствовали всего три депутата, остальным мнение и глас народа не очень интересны. Оно и понятно, в последний раз они с народом имели дело на выборах. И то вскользь. А в совете они конкретно представляют интересы главы администрации района, которая еще и является руководителем местной ячейки «Единой России». Она и ведет со своими однопартийцами неустанную и кропотливую работу. Есть среди депутатов и беспартийные, но они связаны с главой другими интересами. Есть и те, для кого важен реванш за проигранные баталии 2015 года.

Есть мнение

Зоя Пекшуева, глава администрации Калевальского городского поселения, так прокомментировала происходящие события:

- Все это делается под видом оптимизации бюджетных расходов. Как экономист отвечаю вам с полной уверенностью – никакой экономии не будет. Сейчас в администрации поселения со мной работают всего три человека, а полномочий мы исполняем 36. Было пять специалистов, двоих уже сократили – больше и сокращать уже некого.

Сокращать дальше можно только за счет ухудшения работы администрации.

Депутат совета Калевальского городского поселения Валентина Терво – одна из двух депутатов, проголосовавших против операции «ликвидация»:

- Я считаю, что нынешняя администрация Калевальского городского поселения прекрасно справляется со своей работой, а с передачей полномочий в районную администрацию районный центр просто завязнет в грязи и разрухе.

Для чего такие решения принимаются – мне тоже понятно: есть установка сверху сокращать чиновников, вот и пытаются сделать это сокращение за счет ликвидации администрации поселения. А какая может быть экономия, если одновременно с ликвидацией администрации поселения, будет автоматически увеличиваться штат районной?

Слушания показали, что жители поселка категорически против такого шага. Об этом говорили все выступающие на слушаниях. А работники муниципальных учреждений и администрации района, которых заставили пойти на мероприятие, молчали и голосовали так, как им было приказано.

К сожалению, узнать мнение остальных депутатов совета так и не удалось: кто-то не отвечает на звонки, кто-то игнорирует сообщения в социальной сети «ВК», кто-то ссылается на загруженность работой и занятость.

Те же яйца, вид сбоку

Прцессы объединения администраций районных центров и администраций районов потихоньку в Карелии идут и в других муниципалитетах. Или, по крайней мере, активно обсуждаются. Как, например, в Кондопоге, где мы видим, по сути, одну и ту же ситуацию, но прямо противоположную по смыслу: общественность требует объединения двух администраций, за это же высказываются и депутаты, но сам процесс тормозится исполнительной властью.

Рассматривая подробно кондопожскую ситуацию, озвученную в материале общественно-политической газеты "Кондопожский край", можно сделать два вывода. И первый из них состоит в том, что район району - рознь, и что благо для Кондопоги или Питкяранты, вовсе не означает благо для Калевалы или других районных центров.

Второй вывод можно сделать из того, что озвучено в статье: «12 апреля 2017 года состоялась встреча Врио главы Карелии Артура Парфенчикова с жителями Питкярантского района. Один из участников этой встречи предложил провести оптимизацию органов местного самоуправления, дескать, содержание двух администраций – районной и городской – дорого обходится местному бюджету.

«Я полностью поддерживаю ваше предложение об объединении, - ответил Артур Парфенчиков. - Лучше сэкономленные деньги потратить на благоустройство города, ремонт школ и детских садов, на освещение и водопровод. Поэтому я за оптимизацию управленческого аппарата».

Из сказанного врио губернатора Артура Парфенчикова следует, что линия на "оптимизацию и объединение" будет продолжена. Но будет ли эта оптимизация проходить по единому шаблону или все-таки будут учитываться особенности каждого района республики в отдельности? 

Ведь ситуация по той же Калевале состоит как раз в том, что непомерно раздутый чиновничий штат районной администрации планируется "сократить" за счет ликвидации администрации городского поселения, где работают всего четыре человека! 

Откуда не ждали

Второй удар по местному самоуправлению нанесла Государственная Дума, принявшая поправки в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» о преобразовании муниципальных районов в городские округа. Теперь в законе прописана возможность объединения всех поселений, в том числе сельских, входящих в состав муниципального района, с городским округом. При слиянии и поселение, и муниципальный район утрачивают статус муниципального образования. Решение о таком преобразовании принимают власти региона «с согласия» местных представительных органов.

Депутаты Госдумы также изменили в законе определение «городской округ». В новой редакции — это «один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями».

Как отработана система добывания «согласия» местных представительных органов, разъяснять, думается, нет смысла. В ход идут и уговоры, и угрозы, и намеки на то, что если депутаты не согласятся с региональным центром, территориям тут же урежут финансирование и т.д.

Впереди паровоза

В этом контексте показательны действия Калевальской районной администрации. Казалось бы, куда гнать, куда спешить и бежать впереди поезда – ведь вполне возможно, что скоро правительство республики само все расставит по местам, а действующему главе поселения еще полтора года исполнять свои полномочия? К чему такая спешка?

А спешка, как оказывается нужна. Ведь если дело дойдет до преобразования, скажем, Калевальского района в Калевальский городской округ, то в первую очередь под ударом окажется именно районная администрация, ведь в законе черным по белому прописывается утрата статуса муниципального района. Следуя логике закона – значит и утрата статуса муниципальной районной власти?

И непонятно, как на деле будет срабатывать закон, и какой уровень местной власти будет взят за основу при формировании нового городского округа – уровень городского поселения или уровень районной администрации? Вполне вероятно – что уровень городского поселения.

Тактически верно

Конечно, в такой ситуации районная власть торопит депутатов Калевальского городского поселения утвердить новый устав и упразднить поселенческие выборы главы, прекрасно понимая, что этот устав начнет работать только в 2018 году. А может быть, и вовсе не начнет, если правительство Карелии приступит к переформатированию муниципального района в городской округ раньше. Тогда никто и ничто не спасет ни один, ни другой уровень власти, ни старую, ни новую редакцию уставов.

Однако то ли по инерции, то ли в надежде, что до 2018 года кардинальных перемен не произойдет, решение все-таки проталкивается. Чтобы к моменту «икс» никаких вариантов уже не оставалось, и районная власть была бы одним-единственным кандидатом на звание новой администрации городского округа. Вполне вероятно, что этот тактический ход выбран нынешней администрацией Калевальского муниципального района совершенно верно.

Когда ждать реформы?

Ни в 2017, ни в первом полугодии 2018 года таких жестких перемен в жизни муниципальных районов, скорее всего, не произойдет: сначала нас ждут выборы губернатора и переваривание их итогов, а затем стартует президентская кампания. С большой степенью вероятности можно предположить, что и в том, и в другом случае власти региона едва ли пойдут на столь крутые реформы в такое непростое время. Так что шанс у чиновников районного уровня остаться в обойме весьма велик.

Другой вопрос – хотят ли этого жители муниципального района? К сожалению, в контексте приема-передачи власти и раздела полномочий никто их об этом не спросит. Нет на это соответствующего механизма: обратная связь у депутатов, за редким исключением, с народом потеряна, все решения они принимают кулуарно - по договоренности на комитетах, которыми, естественно, рулит районная администрация и партийная дисциплина.

Вместо эпилога

Принятые Думой поправки автоматически лишают население права выбора глав поселений внутри городского округа. Все, что останется – это выборы 1-2 депутатов от каждого поселения для формирования совета городского округа. А главами сельских поселений станут те, кого назначит глава администрации. И никаких проблем, никакого разночтения и разнообразия. Все четко и по-армейски: есть начальник, и есть подчиненный. А выборы, демократия – это не для нас и не про нас.

Насколько качественно заработает предложенная Думой модель — предсказать невозможно. В муниципальных образованиях Карелии, которые фактически 15 лет находятся в состоянии перманентной реформы местного самоуправления, готовы к вспашке на любую глубину. Мутационный опыт у местных чиновников колоссальный — большинство из них работало еще в системе первых секретарей райкомов партии, так что шаг вперед или пять назад картину власти в районах серьезно не изменят. А вот картина стремительно умирающего карельского села вполне может стать незапланированным брендом республики. И если предыдущие реформы местного самоуправления убивали села Карелии плавно и медленно, то нынешняя законодательная база делает окончательный «контрольный выстрел». Можно считать, что в ленинском тезисе о сближении города и деревни поставлена жирная точка. Или восклицательный знак.