Центр публичной политики, гражданского образования и прав человека завершил научное исследование, посвященное проблемам проведения публичных слушаний в Петрозаводске. Его результаты показали, что более половины горожан вообще не знают о существовании такой формы «гласа народа», а многие эксперты считают публичные слушания «бутафорией» и усматривают в них коррупционную составляющую. Кто виноват и что делать? Ответы на эти вопросы попытались дать авторы исследования — кандидаты политических наук Глеб Яровой и Елена Цумарова. «Ведомости Карелии» предлагают выдержки из этого объемного труда.
Проведенное исследование было направлено на определение основных «болевых точек» института публичных слушаний в Петрозаводском городском округе. Методология исследования включала в себя проведение массового опроса населения, серии экспертных интервью и качественного анализа документов. Массовый опрос населения проводился по квотной выборке в 9 микрорайонах города. Общая численность респондентов составила 492 человека.
Экспертные интервью проводились с представителями Администрации Петрозаводского городского округа, депутатами Петрозаводского городского совета, а также с общественными деятелями: членами и\или руководителями некоммерческих организаций, журналистами, исследователями, которые обладают экспертными знаниями о практике организации и проведения общественных слушаний в Петрозаводске. Всего было проведено 15 интервью.
Практика проведения публичных слушаний в Петрозаводском городском округе вызывает массу нареканий. Одной из главных проблем данного института эксперты называли формализм. Публичные слушания в городе проводятся только потому, что они должны проводиться в соответствии с требованиями федерального законодательства. Респонденты отмечали, что нельзя сказать о том, что «власти уж так прямо заинтересованы в проведении общественных слушаний», поскольку решение по выносимым на обсуждение вопросам, как правило, «сформировано у тех же чиновников» и «выносится оно по большому счету… формально» (респондент 5). По меткому определению одного из респондентов, публичные слушания в Петрозаводском городском округе напоминают «псевдоигры в демократию» (респондент 7).
Такое формальное отношение к публичным слушаниям приводит к тому, что слушания не выполняют практически ни одной из тех функций, которые им приписываются, а главным образом не обеспечивают реализацию права человека на участие в управлении делами государства. Это, в свою очередь, превращает публичные слушания в «профанацию» (респондент 12), «ритуальный танец», связанный с «бутафорским изображением участия» населения (респондент 6).
Как было отмечено в одном из интервью, Администрация города не заинтересована в массовости участников публичных слушаний, «особенно если это связано с важными вопросами для горожан», в частности с вырубками зеленых насаждений. В таких случаях население не получает «никакой информации не то, что о дате и месте проведения, а даже о теме проведения» (респондент 10). Это подтверждают и результаты массового опроса. Большая часть респондентов (58,7%) не знает о существовании такого инструмента влияния граждан на процесс принятия решений как общественные слушания.
Надо отметить, что наиболее обсуждаемыми, резонансными общественными слушаниями в Петрозаводске являются слушания, посвященные градостроительным вопросам и вопросам экологии. Однако они же и подвергаются наибольшей критике. И здесь появляется еще одна группа проблем, связанных с участием населения. Как было подмечено в одном из интервью, в Петрозаводске существует два типа общественных слушаний: первый – совершенно формальный, «никому не интересный, на который люди не приходят, максимум приходит 10-15 человек; попавшие люди туда либо случайные, либо их кто-то пригласил прийти, чтобы галочку поставить, что они прошли». Второй тип слушаний – «коррупционные слушания», которые проходят при решении градостроительных проблем. Тогда «заинтересованные лица в лице бизнеса приводят большие группы людей. Тогда уже в зале сидит … пятьсот и тысяча оплаченных» (респондент 14).
В целом проблема участников публичных слушаний ставится довольно остро. Практически все респонденты отмечали существующую практику привода людей со стороны афилиированных структур, в качестве которых, как правило, выступают строительные компании, заинтересованные в получении земель под строительство: «все интересанты всегда ведут за собой какие-то проплаченные ряды участников» (респондент 1), «были истории, когда привозили людей автобусами» (респондент 2); «слушания, на которых было больше 100 человек – это все искусственно приведенные туда люди, чтобы они подняли руки так, как надо поднять» (респондент 4); «заинтересованные люди приводят туда людей, то, что у нас называется в политике сетями, кидается клич, приходят бабушки или советы ветеранов, или зеленые» (респондент 6). Ангажированность участников публичных слушаний, подкуп их голосов, приводит к тому, что «результат обсуждений не соответствует результату голосования» (респондент 4), который, в свою очередь, может идти «явно вразрез с мнением горожан» (респондент 6).
Другая проблема, связанная с участниками публичных слушаний, заключается в незаинтересованности населения. Эксперты отмечают низкую активности граждан, их инертность, нежелание принимать активное участие в жизни города: «у людей вообще мотивации нет участвовать в жизни двора, микрорайона, города. Уж не говоря про общественные слушания» (респондент 8). Это подтверждают и результаты опроса населения. Среди опрошенных нами респондентов, только 4,5% хоть раз принимали участие в общественных слушаниях. Подавляющее же большинство горожан (94,7%) никогда не участвовало в работе слушаний
Представление о том, что общественные слушания не имеют последствий для процесса принятия решений, также называлось в качестве основной из причин, по которой жители города не готовы принимать в них участие. Так, более трети (38,7%) опрошенных респондентов признались, что, по их мнению, участие в общественных случаях не будет иметь серьезного влияния на решение каких-либо проблем. Более четверти опрошенных (29,9%) отказываются участвовать в общественных слушаниях, поскольку считают неудобным для себя время, в которое они проводятся, а каждый седьмой респондент (14,9%) отметил, что причиной неготовности к участию в общественных слушаниях является отсутствие должного информирования горожан о предстоящих слушаниях.
При этом эксперты подчеркивали наличие потенциала активности: «есть определенные процент активности горожан в сфере общественно-политической жизни» (респондент 2), «потенциал Петрозаводска – человек 30-50, кто может сейчас прийти» (респондент 4). Данные массового опроса подтверждают мнение экспертов: 27% респондентов готовы принимать участие в общественных слушаниях, еще 29,1% затруднились ответить. 39,1% опрошенных заявили о принципиальном несогласии участвовать в слушаниях.
Среди факторов, оказывающих влияние на готовность людей принимать участие в общественных слушаниях, следует выделить тему обсуждения. Так, почти половина опрошенных (49,4%) согласны посещать общественные слушания, если темы слушаний будут напрямую затрагивать их интересы. Более 40% опрошенных (41,4%) признались, что стали бы участвовать в общественных слушаниях, если были бы уверены, что их результаты будут учитываться властями в процессе принятия решений.
Наиболее актуальными темами, которые, по мнению респондентов, необходимо выносить на общественные слушания, являются дороги (71,7%), ЖКХ (64,4%), благоустройство (53,2%). Темами-«аутсайдерами», которые интересуют менее трети из числа опрошенных, следует признать вопросы торговли (20,8%), архитектуры (21,2%), культуры (28,9%), бюджета (31,4%).
Таким образом, практика проведения публичных слушаний в Петрозаводске демонстрирует наличие большого количества «болевых точек», не позволяющих данному институту эффективно выполнять свои функции. Среди основных проблем можно выделить формализм проведения, организационные проблемы (неудобное время проведения, отсутствие эффективной системы информирования населения, несодержательные доклады, отсутствие полноценной дискуссии), проблемы участия. В следующей части мы рассмотрим основные возможности для изменения сложившейся ситуации.
На сегодняшний день существует как минимум три варианта стратегии органов местного самоуправления по отношению к институту публичных слушаний. Первый вариант заключается в том, чтобы ничего не менять. Отдельные «недочеты», выявленные в результате исследования, можно признать в большей степени «надуманными». Плюсы такого варианта очевидны: отсутствие каких бы то ни было затрат со стороны органов власти, сохранение статус-кво. Минусы сохранения действующей системы в неизменном виде можно свести к тому, что уровень доверия населения органам власти будет продолжать снижаться, а разрыв между властью и населением будет продолжать расти. Публичные слушания продолжат оставаться формальным институтом, не выполняющим свою основную функцию вовлечения граждан в процесс принятия решений на местном уровне.
Второй вариант направлен уже на решение существующих проблем. Нам представляется возможным изменение системы организации и проведения публичных слушаний на уровне Петрозаводского городского округа. Реформирование публичных слушаний, в свою очередь, можно проводить двумя способами: один мы обозначили как «процедурный», второй – как «радикальный».
Процедурный сценарий реформирования связан с повышением эффективности уже закрепленных в законодательстве норм, касающихся организации слушаний. В первую очередь речь идет о системе информирования населения. Другое направление реформирования публичных слушаний связано с возможной локализацией, переносом публичных слушаний в те районы, решение проблем которых обсуждается. Это позволит, с одной стороны, приблизить органы власти к населению, с другой стороны, решить проблему участия. Еще одно направление деятельности в рамках «процедурного» сценария связано с разъяснительной работой с населением. Администрации города, депутатам Петросовета необходимо уделять большее внимание повышению мотивации граждан к участию в общественных слушаниях.
Еще один сценарий реформирования – «радикальный», включает в себя меры по изменению нормативно-правовой базы проведения публичных слушаний в Петрозаводском городском округе. В частности, речь идет о внесении изменений в Порядок организации и проведения публичных слушаний в Петрозаводском городском округе, а также в Устав города. Мы предлагаем обратить особое внимание на обеспечение условий для реализации права граждан на инициирование публичных слушаний. В первую очередь, необходимо снизить минимальную численность инициативной группы. По аналогии с нормами других муниципалитетов Российской Федерации, минимальная численность инициативной группы в Петрозаводском городском округе должна составлять 200-250 человек. Установление такой нормы, с одной стороны, позволит заинтересованным гражданам реально участвовать в жизни города, с другой стороны, отсечет инициативы, которые изначально не поддерживаются населением.
Наконец, третий вариант направлен на трансформацию системы организации публичных слушаний в целом. Это наиболее затратный и трудоемкий вариант, связанный с введением элементов электронной демократии. В данном случае возможно частичное и полное использование электронной площадки для проведения публичных слушаний. В случае полного перевода публичных слушаний в электронный формат речь могла бы идти о создании площадки с возможностями обсуждений вариантов решений, электронного голосования и т.д. Возможно также сочетание существующего порядка проведения публичных слушаний с электронными формами. В таком случае на сайте могла бы вестись видео-трансляция слушаний, а результаты голосования «в зале» и в сети Интернет могли бы суммироваться при принятии окончательного решения. Перевод публичных слушаний в сеть Интернет могло бы привлечь тех жителей, у которых нет времени на посещение слушаний в здании Администрации города, возможно, снизило бы влияние аффилиированных структур на результаты голосования.
Реализация данного варианта требует внесение изменений не только в местное, но и федеральное законодательство. Здесь необходимо привлечение депутатов Законодательного собрания Республики Карелия, которые могли бы выступить с законодательной инициативой в Государственную Думу Российской Федерации. Очевидно, что планируемые издержки от осуществления данного варианта в настоящее время значительно превышают возможные выгоды.
Мы предлагаем остановиться на втором варианте реформирования. Очевидные плюсы заключаются в том, что при осуществлении изменений в порядке проведения слушаний, а также при облегчении процедуры инициирования публичных слушаний со стороны населения, можно будет ожидать следующих последствий. Во-первых, повышение уровня доверия граждан органам местного самоуправления. Во-вторых, повышение эффективности публичных слушаний в части реализации ими права граждан на участие в управлении делами государства. В-третьих, процесс принятия политических решений будет более прозрачным, а, соответственно, разрыв между властью и населением станет меньше. Наконец, дополнительным следствием может стать формирование городского сообщества.